En 2015, l’Accord de Paris et un changement de gouvernement au niveau fédéral ont accentué l’urgence d’agir en matière climatique dans le discours public. Selon les experts scientifiques, pour éviter les pires impacts des changements climatiques, il convient de limiter le réchauffement de la planète à 1,5 °C par rapport à l’ère préindustrielle. Pour y arriver, les annonces dans le but d’atteindre la carboneutralité se sont multipliées à l’échelle internationale.
Emboîtant le pas, lors de la dernière campagne électorale fédérale, le gouvernement libéral avait promis de fixer l’objectif d’atteindre la carboneutralité, ou le « zéro émission nette » de carbone, d’ici 2050. À la suite à l’élection de 2019, qui a reconduit le gouvernement libéral au pouvoir, le premier ministre du Canada a confié au ministre de l’Environnement et du Changement climatique, dans sa lettre de mandat, la lourde tâche de préparer un plan pour l’atteinte de la carboneutralité à l’horizon 2050, accompagné de cibles de réduction des émissions juridiquement contraignantes. Cet énoncé a été réitéré dans le discours du Trône de septembre 2020.
Enfin, le 19 novembre 2020, le ministre fédéral de l’Environnement et du Changement climatique a déposé le projet de Loi concernant la transparence et la responsabilité du Canada dans le cadre de ses efforts pour atteindre la carboneutralité en 2050 (PL C-12), qui propose notamment de fixer officiellement la carboneutralité à titre de cible nationale en matière d’émissions de gaz à effet de serre (GES) pour 2050. Le PL C-12 prévoit par ailleurs que des cibles intermédiaires seront fixées par le ministre pour 2030, 2035, 2040 et 2045. Si le PL C-12 est adopté rapidement, la cible de réduction des émissions pour 2030 ainsi qu’un plan pour atteindre cette cible pourraient être annoncés dans la première moitié de 2021. Quelques jours avant le dépôt du PL C-12, le Québec a, par ailleurs, rendu public son Plan pour une économie verte et son premier Plan de mise en œuvre. Ces derniers prévoient que le gouvernement « entend prendre un engagement à plus long terme, dans le but d’atteindre la carboneutralité à l’horizon 2050 ».
Mais qu’est-ce que la carboneutralité? Réduit à sa plus simple expression, ce concept implique une réduction massive des émissions de GES, sans toutefois complètement les éliminer. En effet, la carboneutralité tolère un certain niveau d’émissions résiduelles, qui sont toutefois compensées[1]. Pour ce faire, on peut d’abord retirer localement les émissions de GES résiduelles de l’atmosphère et les stocker, soit de manière naturelle dans des cours d’eau, des forêts ou des tourbières, soit de manière artificielle au moyen de technologies de capture et de séquestration du carbone. La compensation des émissions de GES résiduelles peut également se faire en soutenant des mesures de réduction des émissions de GES à l’étranger, par exemple en protégeant des forêts contre la déforestation ou en améliorant l’efficacité énergétique d’une usine. Ainsi, la carboneutralité ou le « zéro émission nette » se distingue du « zéro émission » tout court en ce que ce dernier impliquerait une élimination complète des émissions de GES au pays, alors que le premier accepte un certain niveau d’émissions résiduelles, qui sont compensées.
Dans le présent pupitre, j’explorerai les moyens d’atteindre la carboneutralité, dans une perspective canadienne.
Des cibles juridiquement contraignantes
D’abord, comme les cibles de réduction ont un impact important sur l’atteinte de la carboneutralité au pays, j’aborderai leur portée.
À l’heure actuelle, il va sans dire que les gouvernements atteignent rarement leurs cibles de réduction des émissions de GES. Cela emporte cependant peu de conséquences autres que politiques ou médiatiques. En effet, ces cibles, au Canada et dans plusieurs autres pays, n’ont pas un caractère contraignant. Autrement dit, la non-atteinte des cibles n’emporte aucune conséquence légale.
La proposition du gouvernement fédéral, énoncée dans le PL C-12, d’adopter des cibles juridiquement contraignantes est donc novatrice à cet égard.
Deux considérations majeures doivent être prises en compte lorsque vient temps d’élaborer une cible de réduction des émissions de GES juridiquement contraignantes : (1) l’intensité de l’obligation d’atteindre les cibles; (2) le mécanisme de mise en œuvre.
L’intensité de l’obligation d’atteindre les cibles
D’abord, en fonction des mots choisis, la loi peut obliger le gouvernement à une obligation de moyens ou à une obligation de résultat.
La première consiste à obliger l’État à faire preuve de diligence dans l’atteinte des cibles, comme mettre en place un plan crédible, faire le suivi des résultats de ce plan et assurer une reddition de comptes. Dans un tel scénario, le gouvernement est tenu de déployer des efforts raisonnables pour atteindre les cibles, mais il n’est pas nécessairement tenu d’atteindre ces dernières. Le PL C-12 semble adopter une approche de ce type. En effet, ce projet de loi se limite à exiger du gouvernement qu’il adopte un plan en matière de réduction des émissions de GES.
L’autre scénario possible est d’astreindre l’État à une obligation de résultat. Cela signifie que les cibles de réduction des émissions de GES doivent être atteintes coûte que coûte.
Un autre aspect important de l’établissement de cibles juridiquement contraignantes est le choix du mécanisme de mise en œuvre.
Le mécanisme de mise en œuvre
Un mécanisme plus flexible misant sur la reddition de comptes est parfois retenu. Tel est le cas, par exemple, en Nouvelle-Zélande où un expert indépendant similaire au Commissaire au développement durable (fédéral ou provincial) fait rapport au Parlement sur l’atteinte des cibles et formule des recommandations. En cas de non-atteinte des cibles, le gouvernement doit s’expliquer devant le Parlement. La sanction est donc d’ordre politique.
Pour une sanction plus rigide, il existe le mécanisme de l’injonction. Dans un tel scénario, la loi prévoit que toute personne peut poursuivre le gouvernement devant les tribunaux advenant la non-atteinte des cibles de réduction des émissions de GES.
Il est intéressant de noter que même en l’absence d’un tel recours en injonction, plusieurs gouvernements ont été poursuivis pour leur inaction climatique sur la base d’une atteinte alléguée aux droits et libertés fondamentaux. Aux États-Unis, par exemple, les tribunaux ont décidé dans l’affaire Juliana que la réduction des émissions de GES est certes une question politique, mais qui peut néanmoins faire l’objet d’une analyse judiciaire. Aux Pays-Bas, dans l’affaire Urgenda, la cour a, pour sa part, conclu que les cibles de réduction des émissions de GES du pays n’étaient pas suffisamment ambitieuses et qu’elles posaient, par le fait même, un risque pour la vie des Néerlandais. Au Pakistan, l’affaire Leghari a même mené un tribunal à conclure que l’inaction climatique du pays contrevenait à divers droits fondamentaux comme le droit d’accès à l’eau potable et à la nourriture. L’État s’est vu forcer de mettre en œuvre des mesures de réduction des émissions de GES.
Au Canada, les tribunaux ont mis fin à l’affaire Environnement Jeunesse, qui a été rejetée pour des questions procédurales.
Par ailleurs, dans l’affaire La Rose, la cour fédérale a conclu que la Charte canadienne ne pouvait pas être invoquée pour contester, notamment, l’adoption de cibles de réduction des émissions de GES jugées insuffisantes ou encore le fait de ne pas atteindre lesdites cibles. Selon la Cour, ces questions sont éminemment politiques et trop vagues pour faire l’objet d’une analyse fondée sur la Charte. Cela dit, des mesures particulières de lutte contre les changements climatiques pourraient, elles, faire l’objet d’une contestation fondée sur la Charte. La Cour refuse également de reconnaître l’existence d’une cause d’action fondée sur une fiducie d’intérêt public (« public trust doctrine »), refusant par le fait même de reconnaître que le gouvernement fédéral aurait une obligation de protéger, au bénéfice des Canadiens, certaines ressources naturelles communes comme l’air, l’atmosphère ou l’eau.
Il appert de ce qui précède que des tribunaux étrangers semblent de plus en plus prêts à entendre des recours fondés sur l’inaction climatique des gouvernements. Une telle tendance n’existe pas au Canada.
Notons que le projet de loi prévoit plutôt un mécanisme de reddition de compte selon lequel le ministre de l’Environnement et du Changement climatique doit préparer des rapports d’étape et d’évaluation de l’atteinte ou non des cibles de réduction des émissions de GES. Si les cibles n’ont pas été atteintes, il est proposé que le ministre doive préciser dans le rapport les raisons pour lesquelles le Canada n’a pas atteint ses cibles ainsi que les mesures correctives qui seront prises. Ce rapport doit être déposé devant le Parlement et être rendu public. En outre, il est proposé que le Commissaire au développement durable doive, aux cinq ans, examiner la mise en œuvre des mesures de réduction des émissions mises en place par le Canada ainsi qu’émettre des recommandations. Ainsi, le PL C-12 s’inscrit résolument dans une approche souple de mise en œuvre des cibles de réduction des émissions de GES.
Une approche semblable prévaut au Québec. En effet, avec l’adoption de la Loi visant principalement la gouvernance efficace de la lutte contre les changements climatiques et à favoriser l’électrification (Loi 44), le Commissaire au développement durable doit faire rapport, chaque année, de ses constatations et de ses recommandations portant sur le Fonds d’électrification et de changement climatique, qui finance les mesures de réduction des émissions de GES au Québec.
La tarification carbone
La plus importante des mesures qui permettraient au gouvernement fédéral d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050 est sans conteste la tarification carbone. D’abord, comme le soulève la commission de l’écofiscalité du Canada, la tarification carbone a pour avantage majeur de favoriser les réductions des émissions de GES au meilleur coût possible en faisant appel aux dynamiques de marché. La tarification carbone, et particulièrement les mécanismes de plafonnement et d’échange, a par ailleurs comme avantage de garantir l’atteinte de résultats précis et prévisibles en termes de réduction des émissions tout en laissant aux entreprises le choix des moyens pour réaliser ces réductions.
La Loi canadienne sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre prévoit que le coût carbone atteindra un minimum de 50$/tonne en 2022. Suivant une mécanique différente, le Système de plafonnement et d’échange de droit d’émission de GES du Québec devrait mener à un résultat similaire. Or, le directeur parlementaire du budget du gouvernement fédéral a récemment publié un rapport dans lequel il indique que pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour 2030, le coût carbone devra se chiffrer entre 67$/tonne et 239$/tonne. A fortiori, entre 2030 et 2050, le coût carbone devra atteindre des niveaux encore plus importants pour jouer son rôle adéquatement.
Il va sans dire qu’une telle augmentation du coût carbone entraînera des impacts significatifs sur l’économie. En outre, sans un effort similaire de la part de tous les pays et en particulier des plus importants partenaires commerciaux du Canada, il existe un risque réel que nos entreprises choisissent de relocaliser leurs activités dans des pays avec des normes moins contraignantes pour maintenir leur compétitivité, ce que certains appellent les « fuites de carbone ».
Une autre question fondamentale est celle de la façon dont les recettes issues de la tarification carbone doivent être réutilisées. En principe, puisque la tarification carbone vise l’internalisation des coûts des émissions de GES par les émetteurs et ultimement par le citoyen qui consomme des biens et services, les revenus de la tarification carbone n’ont pas à être affectés à une fin particulière.
Il existe cependant une tendance, dans plusieurs États, à utiliser les revenus de la tarification carbone pour réduire les émissions de GES (c’est le cas du Fonds d’électrification et de changements climatiques au Québec), pour l’adaptation aux impacts des changements climatiques, ou encore pour atténuer les impacts de la transition énergétique sur l’économie. Le réinvestissement des recettes de la tarification carbone dans l’aide aux entreprises pour réduire leurs émissions de GES est généralement bien accueilli par l’industrie. En effet, les sommes allouées permettent d’alléger le fardeau économique des entreprises en matière de transition vers une économie faible en carbone et ainsi contribuer à préserver leur compétitivité.
Notons cependant qu’au niveau fédéral, les revenus de la tarification carbone dans les provinces qui n’ont pas mis en place leur propre mécanisme de tarification carbone sont en grande partie retournés directement aux citoyens au moyen de « l’Incitatif à agir pour le climat ».
Les normes réglementaires
Contrairement à la tarification carbone, les normes réglementaires s’intéressent aux moyens que doivent déployer les entreprises pour réduire leurs émissions et non à des résultats précis en termes de réduction des émissions de GES. Ces normes sont obligatoires et doivent être respectées, peu importe le coût associé à la conformité. Le désavantage évident d’une telle stratégie est que le coût par tonne de GES réduite peut potentiellement être significativement plus élevé que celui établi par la tarification carbone.
Au Canada, la plus importante norme réglementaire en matière de réduction des émissions de GES est la Norme sur les combustibles propres, qui est toujours en cours d’élaboration. Cette norme aura pour effet d’imposer un plafond dégressif de l’intensité carbone de certains combustibles. Suivant une logique similaire, le Québec a récemment adopté le Règlement concernant la quantité de gaz naturel renouvelable devant être livrée par un distributeur et élabore actuellement un projet de Règlement concernant le volume minimal de carburant renouvelable dans l’essence et le carburant diesel. Ces deux instruments visent à stimuler la demande pour les combustibles renouvelables.
D’un côté, ce type d’instrument constitue une couche réglementaire qui s’ajoute à la tarification carbone. Cela peut créer des distorsions sur le marché du carbone en augmentant le signal de prix pour un type d’émission en particulier. D’un autre côté, les normes réglementaires peuvent jouer un rôle complémentaire à la tarification carbone lorsqu’elles couvrent des émissions qui ne sont pas visées par la tarification carbone ou qu’elles présentent des co-bénéfices comme l’amélioration de la qualité de l’air.
La prise en compte obligatoire de la carboneutralité dans les grands projets
Dans le cadre de sa nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact, le gouvernement fédéral a publié une Évaluation stratégique des changements climatiques (ÉSCC) qui énonce la manière dont doivent être prises en compte les émissions de GES dans le cadre des projets soumis à une évaluation d’impact. Cette ÉSCC prévoit qu’un projet soumis à la procédure d’évaluation d’impact fédérale doit soumettre « un plan crédible décrivant la manière dont le projet atteindra des émissions nettes nulles d’ici 2050[2] ». Le plan crédible peut faire référence au plan d’émissions nettes nulles de l’entreprise pour atteindre des émissions nettes nulles.
Au Québec, les émissions de GES des grands projets sont également prises en compte dans le cadre de la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement. Il est d’ailleurs intéressant de noter qu’au Québec, la Loi sur la qualité de l’environnement permet au ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques de prendre en compte les émissions de GES dans le cadre de l’analyse des impacts de tout projet soumis à une autorisation environnementale. À ce sujet, le Règlement sur l’encadrement d’activités en fonction de leur impact sur l’environnement énumère certains projets pour lesquels les GES doivent être pris en compte.
L’élimination progressive des combustibles fossiles
Il peut apparaître évident, à première vue, qu’une interdiction pure et simple de la production ou de l’utilisation des combustibles fossiles permettrait de réduire de manière drastique les émissions de GES. Une telle approche aurait cependant des conséquences sociales et économiques majeures, en plus de causer des fuites de carbone en ce que les entreprises recourant aux énergies fossiles pour leurs activités pourraient être tentées de délocaliser leurs activités là où les énergies fossiles ne sont pas interdites.
C’est pour cette raison que les États écartent généralement l’interdiction des combustibles fossiles à titre de solution à court ou à moyen terme pour réduire les émissions. Une interdiction complète, même en 2050, paraît improbable, en raison de certaines utilisations des combustibles fossiles qui ne peuvent être remplacées par des énergies renouvelables. Rappelons également que la carboneutralité permet, par définition, un certain niveau d’émissions de GES dans la mesure où ces dernières sont compensées.
Cela dit, certains États ont annoncé leur intention, à moyen ou à long terme, d’interdire la vente de certains véhicules à essence neufs. C’est le cas, par exemple, du Québec en 2035, de la France en 2040, du Royaume-Uni en 2030 et de la Norvège en 2025.
Les dépenses publiques
Pour réduire les émissions de GES, les États peuvent également investir massivement dans des secteurs qui offrent des occasions importantes de réduction des émissions de GES, comme le transport collectif, les énergies renouvelables et les technologies propres.
Or, de telles dépenses impliquent des coûts significatifs pour l’État. C’est notamment pour cette raison que, comme nous l’avons mentionné précédemment, les fonds investis pour réduire les émissions proviennent souvent des recettes issues de la tarification carbone.
Ces investissements ont par ailleurs le double avantage de réduire les émissions de GES tout en stimulant l’économie. C’est ce double avantage qui incite d’ailleurs le gouvernement fédéral à placer la lutte contre les changements climatiques au cœur de sa stratégie de relance économique post-pandémie. Au Québec, le dévoilement récent du Plan pour une économie verte et de son premier Plan de mise en œuvre va également dans ce sens. Notons en outre que le projet de loi 66 prévoit l’accélération de certains projets d’infrastructure, notamment en matière de transport collectif.
La transition juste
Malgré le discours dominant selon lequel l’économie et l’environnement vont de pair, il convient de reconnaître que les mesures à mettre en place pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050 requièrent des changements drastiques et auront des conséquences importantes sur l’économie et les communautés.
Au premier chef, la transition vers une économie faible en carbone mènera dans l’immédiat à des pertes d’emplois dans des secteurs à plus forte intensité carbone. Au Canada, les provinces dont l’économie dépend fortement de la production d’énergies fossiles seront particulièrement touchées. En outre, l’augmentation du coût carbone partout au pays mènera nécessairement à une hausse du coût de la vie.
C’est pour cette raison que le concept de « transition juste » émerge à titre de considération transcendant toutes les mesures de réduction des émissions de GES. L’International Trade Union Confederation définit cette notion comme l’ensemble des mesures qui visent à socialiser les coûts économiques de la transition énergétique. En d’autres mots, il s’agit de reconnaître que les coûts de la transition seront assumés par tous afin que « personne ne soit laissé de côté ». Cette préoccupation est par ailleurs énoncée au 13e Objectif de développement durable du Programme 2030 de l’ONU portant sur la lutte contre les changements climatiques.
La transition juste poursuit donc des objectifs de nature sociale et économique, comme l’inclusion sociale, la lutte contre la pauvreté et la garantie d’un travail décent.
Selon l’Organisation Internationale du Travail, la transition juste pourrait comprendre des mesures comme, par exemple : (1) l’ajustement de l’assurance-emploi aux réalités particulières vécues par les travailleurs des secteurs les plus affectés par la transition; (2) des investissements dans les énergies renouvelables, particulièrement dans les régions les plus dépendantes des énergies fossiles; et (3) des investissements dans les infrastructures vertes comme le transport collectif.
Il est intéressant de noter qu’une stratégie de ce type a été instaurée au niveau fédéral dans le contexte particulier de la fin progressive de la production électrique à partir du charbon. Puisque cette initiative relève du ministère des Ressources naturelles, c’est ce dernier qui sera responsable de piloter le dossier de la transition juste à une échelle plus globale, si on se fie à la lettre de mandat de 2019.
Dans son Plan pour une économie verte, le gouvernement du Québec énonce lui aussi vouloir prendre des mesures pour assurer une transition juste[3].
Une approche intégrée
S’il y a une chose à retenir des éléments discutés dans le présent billet, c’est l’importance des interactions entre les différentes mesures pouvant être mises en œuvre pour assurer l’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050.
Par exemple :
- Des cibles juridiquement contraignantes peuvent avoir un impact sur la volonté gouvernementale de mettre en œuvre des mesures de réduction des émissions, mais aussi sur les risques de poursuites en matière climatique;
- La complémentarité de la tarification carbone et des normes réglementaires peut mener à des bénéfices environnementaux importants, mais aussi à des distorsions du marché et à des coûts importants pour les entreprises;
- Les recettes de la tarification carbone peuvent contribuer à financer de grands projets d’infrastructure verte, tout comme des mesures liées à la transition juste;
- La compatibilité des grands projets avec l’objectif de carboneutralité ainsi que l’élimination progressive des combustibles fossiles doivent faire l’objet d’une attention particulière dans un contexte de transition juste où le développement économique demeure la meilleure manière d’assurer un meilleur niveau de vie aux Canadiens et aux Québécois;
- La transition juste est la condition sine qua non sans laquelle l’atteinte de la carboneutralité n’est ni possible ni acceptable.
Il convient donc de concevoir l’atteinte de la carboneutralité d’ici 2050 dans sa globalité et non pas en silo. Les ministères, les provinces et les États se doivent donc de travailler en étroite collaboration si nous voulons un avenir sans émissions nettes de GES.
| Me Hélène Lauzon, avocate et urbaniste | Me Olivier Dulude |
| Présidente-directrice générale |
Directeur adjoint des affaires publiques et législatives |
[1] Le PL C-12 propose la définition suivante de la carboneutralité : « Situation dans laquelle les émissions anthropiques de gaz à effet de serre dans l’atmosphère sont entièrement compensées par l’absorption anthropique de ces gaz au cours d’une période donnée.(net-zero emissions) »
[2] L’ÉSCC définit les « émissions nettes nulles » au moyen de la formule mathématique suivante : « Émissions nettes de GES = Émissions directes de GES + Émissions de GES provenant de l’énergie acquise - CO2 capté et stocké - Émissions de GES évitées au pays - Crédits compensatoires »
[3] Le Plan d’économie verte indique que la transition juste « consiste à accompagner les acteurs de la société concernés plus directement par la mise en place de mesures de transition, ainsi que ceux qui subissent avec plus d’intensité les impacts des changements climatiques ».
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