Après une attention particulière accordée dans les dernières années à la question des changements climatiques et, plus récemment, à la biodiversité, le gouvernement du Québec se tourne maintenant vers l’autre enjeu environnemental qui marquera les prochaines années : l’eau.

En effet, c’est dans le contexte d’une décennie de l’eau bien entamée et deux semaines après la journée mondiale de l’eau que le ministre de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs, Benoit Charette, a déposé le projet de Loi 20 – Loi instituant le Fonds bleu et modifiant d’autres dispositions (Projet de loi 20) et publié deux projets de règlement concernant la redevance pour l’utilisation de l’eau ainsi que concernant la déclaration des prélèvements d’eau. Prenons un pas de recul pour bien comprendre ces annonces.

 

Un règlement vieux de plus de dix ans

Le Règlement sur la redevance exigible pour l’utilisation de l’eau (Règlement sur la redevance) a été adopté en 2010, un an après l’adoption de la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et favorisant une meilleure gouvernance de l’eau et des milieux associés (Loi sur le caractère collectif des ressources en eau). Ce Règlement vise à « favoriser la protection et la mise en valeur de [l’eau] et de la conserver en qualité et en quantité suffisante dans une perspective de développement durable ». Il met par ailleurs en œuvre le principe de l’utilisateur-payeur énoncé à l’article 4 de la Loi sur le caractère collectif des ressources en eau.

 

Pour ce faire le Règlement sur la redevance, qui s’applique aux prélèvements d’eau de 75 m3 d’eau et plus par jour, prévoit une redevance de :

 

• 0,07$/m3 (ou 70$ par million de litres) d’eau utilisée pour :
  • la production d’eau en bouteille ou dans d’autres contenants, que cette eau soit destinée à la consommation humaine ou non;
  • la fabrication de boissons;
  • la fabrication de produits minéraux non métalliques, lorsque de l’eau est incorporée au produit;
  • la fabrication de pesticides, d’engrais et d’autres produits chimiques agricoles, lorsque de l’eau est incorporée au produit;
  • la fabrication d’autres produits chimiques inorganiques de base, lorsque de l’eau est incorporée au produit;
  • l’extraction de pétrole et de gaz;

• 0,0025$/m3 (ou 2,50$ par million de litres) d’eau utilisée dans les autres cas.

Ces redevances devaient être indexées, mais en raison des faibles montants de la redevance, il a été jugé dans le Rapport de mise en œuvre du Règlement sur la redevance (publié en 2017) que l’indexation constituait un « exercice superflu », puisqu’il n’aurait pas d’incidence sur le montant de la redevance.

Les sommes récoltées par le biais de la redevance, à la hauteur d’environ 3 millions de dollars par année (2018-2019 et 2019-2020), sont actuellement versées au Fonds de protection de l’environnement et du domaine hydrique de l’État, mais elles seront dorénavant versées au Fonds bleu. Nous en discuterons ci-dessous.

Le Règlement sur la redevance s’appuie par ailleurs sur le Règlement sur la déclaration des prélèvements d’eau, qui oblige principalement les préleveurs à déterminer et à déclarer les volumes d’eau prélevés, dans certaines conditions.

Notons que le Règlement sur la redevance n’a pas fait l’objet d’une révision substantielle depuis son adoption en 2010. Un Rapport de mise en œuvre a tout de même été publié en 2017. Parmi les constats de ce rapport, notons les suivants :

• Les volumes d’eau prélevés et les sommes recueillies ont très peu varié entre 2011 et 2017;

• Pour une grande partie des entreprises assujetties à la redevance, cette dernière crée peu d’incitatifs économiques pour réduire les prélèvements ou la consommation d’eau (cette conclusion est réitérée dans l’analyse d’impact réglementaire).

Ainsi, il n’est pas surprenant que le gouvernement du Québec ait enclenché un processus pour augmenter la redevance, afin de mieux atteindre les objectifs du Règlement sur la redevance. À cela s’ajoute la volonté d’accroître le financement disponible pour préserver la disponibilité de l’eau.

 

Augmentation des redevances et Fonds bleu : une volonté politique

L’augmentation de la redevance a attiré l’attention des personnalités politiques, des médias, des entreprises, des groupes environnementaux et du public en général. Après tout, l’eau constitue un « or bleu » de même qu’une ressource collective qui doit bénéficier à tous les Québécois, comme le reconnaît la Loi sur le caractère collectif des ressources en eau.

Pour ne faire état que des développements récents, notons d’abord que la Coalition Avenir Québec a annoncé ses couleurs lors de la campagne électorale en août 2022 en s’engageant, si le parti était reconduit au pouvoir, à créer un Fonds bleu doté d’une enveloppe de 650 millions de dollars, financé en partie par l’augmentation de la redevance sur l’eau. Ce Fonds bleu permettrait de mieux protéger les ressources en eau. Cet engagement a d’ailleurs été réitéré après les élections par le premier ministre Legault lors de son passage à la COP15 en décembre 2022. M. Legault proposait alors en outre de rendre publiques les déclarations de prélèvement d’eau.

Afin d’obtenir des conseils pour mettre en œuvre ces engagements, le ministre Charette a renforcé le mandat du Forum d’action sur l’eau, auquel la présidente du CPEQ participe, afin notamment de fournir des idées concernant les grandes lignes du futur Fonds bleu.

 

Le point de vue des entreprises

À la suite du renforcement du mandat du Forum d’action sur l’eau, le CPEQ a préparé des commentaires visant à alimenter la réflexion du gouvernement concernant à la fois l’utilisation qui devrait être faite des sommes issues du Fonds bleu et la hausse annoncée des redevances. Parmi ces commentaires, le CPEQ a proposé que les sommes issues du Fonds bleu soient affectées, en priorité, aux quatre usages suivants :

• La protection des sources d’eau potable, afin d’assurer un approvisionnement prévisible et sécuritaire de cette ressource essentielle pour les générations actuelles et futures en tenant compte notamment des changements climatiques;

• La réduction de l’utilisation de l’eau par les entreprises, en retournant une partie des sommes prélevées pour financer des projets de réduction de l’utilisation de l’eau ou encore pour favoriser le développement de nouvelles technologies ou pratiques;

• La mise à niveau des installations municipales de traitement des eaux usées afin d’assurer que les eaux usées des Québécois ne contaminent pas les sources d’eau potable;

• La gestion des conflits d’usage, en finançant des mesures pour concilier, par exemple, les activités récréatives et industrielles.

Le CPEQ a également fait valoir que la modulation de la redevance en fonction des utilisations est un principe important et qui pourrait même être mis encore plus de l’avant, notamment :

• Afin de distinguer les utilisations de l’eau qui impliquent un retour immédiat de l’eau dans l’environnement de celles qui impliquent l’utilisation de l’eau dans un procédé, puis un traitement de l’eau avant son retour dans l’environnement;

• Afin de distinguer les produits qui incorporent l’eau prélevée et qui sont exportés de ceux qui sont destinés au marché québécois.

Ces critères permettraient, selon nous, de mieux rendre compte du caractère collectif des ressources en eau tout en fournissant un incitatif accru pour la réduction de l’utilisation de l’eau par les entreprises. Nous avions également suggéré de tenir compte des redevances applicables dans les administrations voisines afin d’assurer la compétitivité des entreprises québécoises.

 

Le gouvernement passe à l’action : Budget 2023, Projet de loi 20 et projets de règlement

C’est avec le dépôt du Budget 2023 du gouvernement québécois, le 21 mars 2023, que les annonces précédentes commencent à se concrétiser. On y lit que :

« le gouvernement investira 500 millions de dollars sur cinq ans pour appuyer la création du Fonds bleu, dont une partie sera financée par la redevance exigible pour l’utilisation de l’eau ».

On confirme donc la volonté de mettre sur pied un Fonds bleu, mais ce dernier ne contiendra que 500 millions de dollars, plutôt que les 650 millions annoncés précédemment.

Le 6 avril 2023, le gouvernement en remet avec le dépôt du Projet de loi 20 par le ministre Charette. Il s’agit en fait d’une nouvelle version d’un projet de loi similaire (le Projet de loi 42) qui avait été déposé en juin 2022, soit à la toute fin du mandat du gouvernement précédent, et qui était mort au feuilleton.

Dans sa nouvelle version, le Projet de loi 20 propose d’abord d’instituer le Fonds bleu, financé notamment par la redevance sur l’eau, et dont les sommes seraient affectées notamment à des mesures pour :

• L’utilisation durable, équitable et efficace des ressources en eau;

• Le contrôle et la prévention des inondations;

• La conservation des écosystèmes aquatiques;

• La gouvernance de l’eau;

• L’innovation technologique et sociale ainsi que l’amélioration des performances;

• Le soutien financier des municipalités pour la protection, la restauration, la mise en valeur et la gestion de l’eau.

Ces orientations rejoignent en bonne partie les recommandations que le CPEQ avait formulées plus tôt dans l’année. En effet, les notions d’« utilisation durable » et d’« innovation technologique » incluses dans le Projet de loi 20 semblent démontrer une ouverture du gouvernement à aider les entreprises à réduire leur consommation d’eau, en plus de les inciter à réduire leur consommation au moyen de la redevance. En ce qui concerne le soutien financier pouvant être fourni aux municipalités, nous espérons qu’il permettra à la fois de protéger les sources d’eau potable et de mettre à niveau les installations de gestion des eaux usées.

La question de la gestion des conflits d’usage ne semble toutefois pas couverte par le Projet de loi 20. À ce sujet, notons que le Projet de loi 16 – Loi modifiant la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme et d’autres dispositions (Projet de loi 16) s’intéresse au rôle de la planification territoriale en matière de gestion durable et intégrée des ressources en eau et pourrait constituer un outil intéressant pour la gestion des conflits d’usages.

Le Projet de loi 20 propose par ailleurs d’accorder des pouvoirs réglementaires additionnels au gouvernement, soit de :

• « prohiber ou limiter certains usages de l’eau provenant d’un système d’aqueduc, sur tout ou partie du territoire québécois » et;

• « déterminer les conditions ou prohibitions applicables à l’offre de vente, à la vente, à la distribution ou à toute autre forme de mise à la disposition de produits dans les contenants ou emballages qu’il détermine, notamment dans des contenants à remplissage unique ».

Mises ensemble, ces dispositions semblent proposer d’accorder au gouvernement le pouvoir d’interdire l’embouteillage d’eau directement à partir de l’eau d’aqueduc, par exemple dans des bouteilles de plastique à usage unique. C’est du moins ce qu’on en déduit des déclarations publiques du ministre Charette.

En ce qui concerne la redevance, le Projet de loi 20 prévoit simplement qu’elle soit évaluée aux 5 ans. Notons que le Projet de loi 42 de 2022 prévoyait une révision aux 3 ans. Quoi qu’il en soit, le Projet de loi 20 ne prévoit pas, en lui-même, une augmentation des redevances. Cette augmentation sera plutôt prévue par voie réglementaire.

Le Projet de loi 20 étant silencieux concernant une augmentation immédiate de la redevance, le ministre Charette a diffusé un communiqué de presse le jour du dépôt du projet de loi pour annoncer des modifications réglementaires, principalement pour augmenter la redevance dès 2024, mais aussi pour rendre publiques les déclarations de prélèvements d’eau et abaisser le seuil d’assujettissement à la redevance.

Ainsi, les deux règlements suivants ont été publiés dans la Gazette officielle du Québec du 12 avril 2023 :

• Le projet de Règlement modifiant le Règlement sur la redevance exigible pour l’utilisation de l’eau;

• Le projet de Règlement modifiant le Règlement sur la déclaration des prélèvements d’eau;

(Collectivement les « Projets de règlement »)

Ces Projets de règlement prévoient une augmentation des taux de la redevance, de sorte que la redevance générale de 2,50 $ par million de litres d'eau ($/Ml) passerait à 35 $/Ml et la redevance applicable à certains secteurs en particulier (énumérés plus haut) passerait de 70 $/Ml à 150 $/Ml. Ce taux serait par ailleurs étendu au « transport d’eau au volume, quel que soit le moyen utilisé et que cette eau soit destinée à la consommation humaine ou non ». Le tout serait bonifié de 3% par année. Notons également qu’une redevance totale inférieure à 250$ ne serait pas exigible afin d’éviter que les coûts de traitement de la redevance par l’Administration publique excèdent les montants récoltés.

Une redevance additionnelle de 350 $/Ml (non indexée) applicable aux activités d'embouteillage et de « transport d’eau au volume » serait également ajoutée. Avec ces augmentations, le Québec rattraperait l’Ontario concernant le taux de la redevance pour l’embouteillage (quoique la redevance bonifiée ontarienne pour l’embouteillage se limite à l’eau souterraine) et irait même plus loin pour les autres taux, applicables à d’autres utilisations de l’eau. En effet, selon l’analyse d’impact réglementaire :

« l’Ontario applique un taux de base de 3,71 $ par million de litres qui concerne majoritairement les mêmes industries que celles qui sont soumises au taux de 70 $ par million de litres appliqué par le Québec. Il convient de souligner que la plupart des industries soumises au faible taux de 2,50 $ par million de litres au Québec ne sont pas assujetties à la redevance sur l’eau en Ontario, par exemple l’industrie des pâtes et papiers et le secteur des mines et des carrières. »

Toujours selon l’analyse d’impact réglementaire, les taux plus élevés proposés au Québec pour les utilisations de l’eau autres que l’embouteillage, s’expliquerait par le fait que la redevance québécoise vise à générer des revenus pour protéger les ressources en eau, alors que la redevance ontarienne sert principalement à couvrir certains frais administratifs pour l’État.

En plus de rehausser les redevances, les Projets de règlement proposent de faire passer le seuil d’assujettissement à la redevance de 75 m3 à 50 m3 d’eau prélevée par jour à compter du 1er janvier 2026. Cela permettrait une harmonisation avec le seuil d’assujettissement ontarien, en plus d’accroître les sommes qui seront versées au Fonds bleu. Le seuil de prélèvement journalier moyen serait par ailleurs remplacé par un seuil journalier maximal, c’est-à-dire que la redevance deviendrait applicable dès qu’une personne utiliserait 50 m3 d’eau pour au moins une journée dans l’année civile.

Tenant compte de ces modifications prévues, certains observateurs ont estimé que le montant total des redevances passerait de 3 millions à 30 millions de dollars par année. Les notes explicatives qui accompagnent la publication des Projets de règlement dans la Gazette officielle du Québec, l’analyse d’impact réglementaire, ainsi que le mémoire au Conseil des ministres font état, pour leur part, de redevances additionnelles de 195,9 millions de dollars pour la période 2025-2031, soit une augmentation d’environ 28 millions de dollars par année pour cette période.

Selon l’analyse d’impact réglementaire, les secteurs de la première transformation des métaux, de l’extraction minière et de la fabrication du papier assumeraient en grande partie cette augmentation. Pour éviter que les modifications proposées n’aient des impacts trop importants pour certaines industries, le ministre Fitzgibbon a signifié son intention de mettre en place certaines « mesures d’atténuation ».

Il est également prévu que les déclarations de prélèvement d’eau aient un caractère public et soient publiées sur le site internet du ministère de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs, afin d’accroître la transparence en matière d’utilisation de l’eau. Une telle approche favorisera, à juste titre, l’accès à l’information environnementale ainsi que le respect du principe de transparence énoncé à l’article 7 de la Loi sur le caractère collectif des ressources en eau. Le Projet de loi modifiant la redevance ne semble par ailleurs pas prévoir de mécanisme spécifique pour protéger les renseignements sensibles que pourraient contenir ces déclarations, sous réserve de certaines exceptions limitées comme les renseignements personnels.

Cet accroissement de la transparence concernant les prélèvements d’eau semble répondre à la décision de la Cour du Québec dans l’affaire Eau Secours! de 2022, qui reconnaissait que les restrictions au droit d’accès à l’information de l’article 23 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, en matière de secrets commerciaux, s’appliquent aux volumes d’eau prélevés.

En outre, des éléments additionnels, qui n’avaient pas été annoncés dans le communiqué de presse du 6 avril 2023, sont également proposés dans les Projets de règlement, tels que :

• L’obligation, pour une personne assujettie à la redevance, de déclarer non seulement ses prélèvements d’eau, mais aussi ses rejets;

• Les modalités de calcul de la redevance advenant qu’une personne omette de préparer sa déclaration de prélèvement d’eau;

• L’obligation, pour le préleveur qui n’atteint pas le seuil d’assujettissement à la déclaration, de consigner certains renseignements concernant ses prélèvements d’eau sous réserve de certaines exceptions.

 

Prochaines étapes

Comme nous l’avons vu, la réforme du régime des redevances pour l’utilisation de l’eau fait actuellement intervenir trois instruments légaux, soit une loi et deux règlements. Il sera donc essentiel de suivre l’évolution de ces deux instruments intimement liés. En ce qui concerne le Projet de loi 20, le CPEQ suivra avec attention les travaux de l’Assemblée nationale et souhaite être invité à témoigner en commission parlementaire.

En ce qui concerne les Projets de règlement, le gouvernement a annoncé son intention que la redevance bonifiée soit en vigueur dès le 1er janvier 2024. C’est pourquoi les Projets de règlement visant notamment à augmenter la redevance et à rendre les déclarations de prélèvement d’eau publiques ont été publiés dans la Gazette officielle du 12 avril. Le CPEQ recueille les commentaires de ses membres dans le cadre de la consultation publique de 45 jours qui suit cette publication.

Il serait souhaitable que le Projet de loi 20 progresse rapidement, afin que le cadre légal soit connu suffisamment à l’avance pour laisser une période d’adaptation aux entreprises.

Au surplus, rappelons que le Projet de loi 20 propose d’accorder des pouvoirs réglementaires au gouvernement pour encadrer les bouteilles d’eau en plastique à usage unique. Puisque le pouvoir d’adopter un tel règlement dépend de l’adoption du Projet de loi 20, cet aspect de la réforme en cours sera vraisemblablement réalisé dans un règlement distinct, qui viendra plus tard. Le ministre Charette a toutefois signifié son intention d’adopter un tel règlement « dans la prochaine année », ce qui indique que le Projet de loi 20 devrait progresser rapidement.

 

L’eau : une préoccupation en ascension

Il n’est pas surprenant que la gestion de l’eau soit une priorité du gouvernement du Québec. En effet, bien que le Rapport sur l’état des ressources en eau publié en 2020 indique qu’« aucun problème de disponibilité de la ressource d’importance n’a encore été signalé », des pressions liées aux prélèvements d’eau se font tout de même sentir dans certains secteurs. L’analyse d’impact réglementaire réfère d’ailleurs aux « enjeux relatifs à la disponibilité en eau auxquels font face les usagers du territoire » pour justifier l’intervention réglementaire du gouvernement concernant la redevance pour l’utilisation de l’eau.

Certaines municipalités du sud du Québec ont même mis en garde La Presse que les risques de manquer d’eau lors de la saison estivale sont en croissance. Notons à ce sujet qu’en parallèle du Projet de loi 20 concernant les redevances pour l’utilisation de l’eau, l’Assemblée nationale étudie le Projet de loi 16, qui prévoit des dispositions pour reconnaître que la planification territoriale a notamment pour finalité d’assurer la gestion durable et intégrée des ressources en eau ainsi que pour accorder des pouvoirs aux municipalités en la matière.

Le Québec n’est d’ailleurs pas seul à agir dans le dossier de l’eau. Rappelons par exemple que le gouvernement fédéral travaille toujours à mettre sur pied l’Agence canadienne de l’eau. Le Budget 2023 prévoit à ce sujet des investissements de 85,1 millions de dollars sur cinq ans à compter de 2023-2024, puis de 21 millions de dollars par année pour les années subséquentes. Un projet de loi est attendu d’ici la fin de 2023 pour encadrer cette éventuelle agence.

Ainsi, comme nous le mentionnions d’entrée de jeu, l’attention des gouvernements, qui était centrée sur les changements climatiques et la biodiversité dans les dernières années, semble s’élargir et inclure de plus en plus la question de l’eau. Il va sans dire que chacun des éléments de cette triade (changements climatiques – biodiversité – eau) est intimement lié aux autres et qu’une approche intégrée est requise pour avancer dans la bonne direction.

Ces interrelations constituent un autre exemple de la complexité grandissante des enjeux environnementaux, qui contribuent à rendre la pratique dans ce domaine stimulante et pleine de défis à relever pour progresser tous ensemble.

 

Me Hélène Lauzon, avocate et urbaniste	Me Olivier Dulude
Présidente-directrice générale	Directeur adjoint des affaires publiques et législatives

 

 

 

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