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En vertu de l’article 124.8 de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE), le ministre de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs (ministre du MELCCFP) doit proposer, tous les cinq ans, une révision des dispositions réglementaires prises en vertu des articles 31.0.6 (déclarations de conformité) et 31.0.11 (exemptions) de la LQE. Ces dispositions réglementaires s’inscrivent dans le cadre du régime d’autorisation environnementale et se retrouvent au Règlement sur l’encadrement d’activités en fonction de leur impact sur l’environnement (REAFIE), lequel a été édicté en 2020.

Ainsi, la première révision quinquennale du REAFIE doit être réalisée en 2025. Dans ce contexte, le présent billet présente des réflexions à haut niveau concernant le REAFIE et son application depuis son adoption en 2020.

En bref, de l’avis du CPEQ, la révision quinquennale du REAFIE doit mener à de réels allègements réglementaires et administratifs, en s’intéressant non seulement aux dispositions réglementaires pertinentes, mais aussi aux aspects administratifs du régime d’autorisation.

Il convient toutefois de prendre un pas de recul pour comprendre l’historique et les objectifs de la réforme du régime d’autorisation.

 

Malgré des améliorations, les objectifs du Livre vert ne sont pas atteints

Nous avions fourni un bref résumé du processus ayant mené à l’adoption du REAFIE dans un précédent billet. Il convient toutefois de revenir sur certains éléments clés pour bien comprendre la portée et les objectifs de la révision quinquennale du REAFIE qui est en cours.

En 2015, le MELCCFP déposait à l’Assemblée nationale son Livre vert sur la modernisation du régime d’autorisation environnementale. Ce document exposait les orientations ministérielles en vue de la première révision en profondeur de la LQE depuis 1972 et visait principalement à « doter le Québec d’un régime plus clair, plus prévisible et plus efficace, basé sur les risques, et ce, tout en maintenant les plus hautes exigences en matière de protection de l’environnement ». La réforme cherchait aussi à alléger le régime d’autorisation, à déplacer les efforts vers l’analyse des dossiers présentant les risques les plus importants pour l’environnement, à assurer plus d’uniformité dans l’analyse des demandes d’autorisation, à améliorer l’efficience, à réduire les délais et à mettre en place des guichets uniques.

Pour mettre en œuvre ces objectifs, l’Assemblée nationale a adopté, en 2017, la Loi modifiant la qualité de l’environnement afin de moderniser le régime d’autorisation environnementale et modifiant d’autres dispositions législatives notamment pour réformer la gouvernance du Fonds vert (Loi 102 de 2017). Cette loi a notamment :

• Modifié les éléments pris en considération dans le cadre de l’analyse d’une demande d’autorisation;

• Encadré le pouvoir du ministre du MELCCFP de prescrire des conditions dans les autorisations;

• Introduit un mécanisme visant à faciliter la réalisation de projets pilotes;

• Permis au gouvernement de désigner, par voie réglementaire, des activités admissibles à une déclaration de conformité ou exemptées de la nécessité de faire l’objet d’une autorisation en raison du risque faible ou négligeable qu’elles présentent.

Alors que la Loi 102 de 2017 n’était encore qu’un projet de loi à l’étude par l’Assemblée nationale, le CPEQ notait déjà que les dispositions législatives proposées risquaient d’alourdir le processus d’autorisation, malgré les objectifs de simplification et d’efficience.

Cette situation ne s’est pas améliorée avec la publication du projet de Règlement sur l’autorisation ministérielle et la déclaration de conformité en matière environnementale (RAMDCME), qui devait permettre la mise en œuvre des modifications législatives apportées par la Loi 102 de 2017. En effet, suivant de nombreuses insatisfactions exprimées lors de la consultation publique concernant le projet de RAMDCME, deux administrateurs d’État retraités ont été mandatés pour analyser le projet de règlement et ont conclu que ce dernier devait être retravaillé afin que la réforme du régime d’autorisation :

« s’inscrive dans les objectifs de la Politique gouvernementale sur l’allégement réglementaire et administratif et de la Politique gouvernementale de consultation et de simplification administrative à l’égard des municipalités ».

Ainsi, des tables de cocréation ont été mises sur pied afin de consulter les parties prenantes en vue d’élaborer un nouveau cadre réglementaire. Le CPEQ a participé à ce processus.

Cette démarche de consultation a mené à la publication, en février 2020, du projet de REAFIE et de plusieurs autres projets de règlement connexes. Dans ses commentaires sur le projet de REAFIE, le CPEQ a salué les améliorations par rapport au projet de RAMDCME concernant la simplification de certains libellés d’articles ainsi que de la structure du projet de REAFIE. Toutefois, nous étions d’avis que malgré ces améliorations, le projet de REAFIE n’atteignait toujours pas les objectifs recherchés en matière de simplification, d’efficience, d’allègement et de réduction des délais.

Le REAFIE et les autres règlements visant à mettre en œuvre le régime d’autorisation environnementale, tels que le Règlement sur les activités dans des milieux humides, hydriques et sensibles (RAMHHS) et le Règlement concernant la valorisation de matières résiduelles (RVMR), ont ensuite été adoptés en version finale, sans modifications majeures, le 19 août 2020.

En partie afin de répondre aux préoccupations des parties prenantes, le MELCCFP a depuis lancé plusieurs chantiers de modifications législatives et réglementaires, y compris à travers des lois et règlements de type « omnibus ». Le MELCCFP a également apporté certaines modifications de nature administrative au régime d’autorisation. Il faut souligner l’ouverture au dialogue du MELCCFP et la volonté d’amélioration continue que sous-tendent ces chantiers législatifs, réglementaires et administratifs.

Dans ce contexte, certaines améliorations ont été apportées à l’administration du régime d’autorisation et au cadre réglementaire applicable.

Toutefois, force est de constater que le régime d’autorisation, dans son ensemble, demeure lourd, complexe et imprévisible. Les objectifs de la réforme, tels qu’exprimés dans le livre vert il y a de cela déjà 10 ans, ne sont toujours pas atteints.

C’est dans ce contexte que des modifications additionnelles au régime d’autorisation sont nécessaires pour renverser la tendance et réellement atteindre les objectifs de clarté, de prévisibilité et d’efficacité prônés par le Livre vert, tout en assurant le maintien, voire l’amélioration, de la qualité de l’environnement.

La révision quinquennale du REAFIE constitue une occasion à saisir pour y arriver.

 

La portée de la première révision quinquennale du REAFIE doit comprendre une dimension réglementaire et une dimension administrative

L’article 124.8 de la LQE exige la tenue d’une révision quinquennale des activités admissibles à une déclaration de conformité ou exemptées d’une autorisation.

A priori, la portée de cette révision pourrait se limiter à des modifications mineures aux listes d’activités admissibles à une déclaration de conformité ou exemptées d’une autorisation en vertu du REAFIE. Or, une part significative des problèmes associés au régime d’autorisation réside dans l’administration du REAFIE, ainsi que dans des dispositions législatives ou réglementaires qui vont au-delà des listes d’activités admissibles à une déclaration de conformité ou à une exemption.

En effet, les principaux problèmes sont les délais, la lourdeur administrative, l’étendue des renseignements à transmettre au soutien d’une demande d’autorisation, ainsi que certains enjeux de communication avec le ministère. Bien que ces problèmes soient généralisés dans la plupart des secteurs d’activité, ils entraînent des conséquences particulièrement néfastes lorsqu’ils freinent des projets nécessaires à la transition énergétique, par exemple dans le domaine des énergies renouvelables ou de l’économie circulaire. D’ailleurs, selon un rapport récent :

« La majorité des freins à l’économie circulaire qui ont été portés à notre attention sont en lien avec le processus administratif du MELCCFP pour obtenir les autorisations nécessaires […] avant même de changer la législation, il serait pertinent de proposer des solutions relatives à la gestion des demandes d’autorisation ministérielle et à la délivrance des autorisations ».

Ainsi, il convient de saisir l’occasion que constitue le premier exercice de révision quinquennale pour aborder, de manière holistique, les problèmes de fond qui grèvent encore le régime d’autorisation.

En conséquence, il conviendrait que la révision quinquennale s’intéresse non seulement aux listes d’activités admissibles à une déclaration de conformité ou à une exemption, mais également à d’autres dispositions réglementaires, de même qu’aux aspects administratifs du régime d’autorisation. 

Rappelons par ailleurs que l’exercice de révision quinquennale du REAFIE se déroule alors que les États-Unis adoptent à grande vitesse des politiques qui ont pour effet de réduire significativement la compétitivité des entreprises québécoises et canadiennes. En effet, la menace de tarifs, la déréglementation en matière environnementale, la baisse des coûts de l’énergie aux États-Unis qui pourrait découler d’une production accrue (alors que les tarifs industriels au Québec pourraient augmenter) et la baisse à prévoir des impôts ont pour effet combiné de nuire à la compétitivité des entreprises québécoises et de freiner les investissements.

Dans ce contexte, nous sommes d’avis que la révision quinquennale du REAFIE doit éviter d’ajouter de nouvelles contraintes réglementaires, administratives ou financières pour les entreprises. Au contraire, il conviendrait de favoriser l’allègement réglementaire et administratif, lorsque cela est possible avec peu ou pas d’impact sur la qualité de l’environnement et dans une perspective de non-régression.

 

Principales recommandations du CPEQ concernant la révision du REAFIE

Compte tenu de ce qui précède, la présente section propose des pistes de solution afin de réduire les principaux problèmes concernant l’administration du régime d’autorisation.

1. Réduire les délais de délivrance des autorisations ministérielles

Obtenir une autorisation requiert souvent trop de temps et la réforme a eu peu d’effets positifs à cet égard.

En effet, avant cette dernière, le délai de délivrance des autorisations était de 200 jours en moyenne, selon le MELCCFP. Selon des données compilées par La Presse, les délais seraient passés de 283 jours en 2019 à 282 jours en 2023, puis à 239 jours en 2024. Concernant les projets de valorisation de matières résiduelles, des délais d’environ 12 mois (365 jours) ont été constatés en 2022. Les délais se sont donc peu améliorés.

Rappelons que de tels délais ajoutent des coûts significatifs et peuvent même compromettre la réalisation de certains projets.

D’ailleurs, la réduction des délais et la simplification des mécanismes d’autorisation sont citées notamment par l’Agence internationale de l’énergie, par l’International Renewable Energy Agency, ainsi que par le Global Wind Energy Council parmi les mesures à prendre pour accélérer le déploiement des énergies renouvelables, dans le contexte où la 28e Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (COP28) a appelé les Parties à tripler la capacité des énergies renouvelables d’ici 2030.

Ainsi, le CPEQ est d’avis que la réduction des délais d’autorisation doit constituer une priorité pour le MELCCFP, conformément au Plan d’action 2020-2025 en allègement réglementaire (nous avions abordé la question de l’allègement réglementaire plus en détail dans notre billet de 2021). Notons que, dans son discours du Trône, la lieutenante-gouverneure de la Colombie-Britannique a signifié l’intention du gouvernement d’accélérer l’émission des permis et autorisations réglementaires entre autres pour répondre à la situation politique actuelle aux États-Unis.

Pour y arriver, les mesures suivantes pourraient être prises :

• Après l’exercice de rigueur budgétaire en cours, accroître les effectifs du MELCCFP;

• Améliorer la formation et les outils disponibles aux analystes du MELCCFP;

• Optimiser l’étape de la recevabilité, notamment en évitant le « re-dépôt » complet d’une demande en cas d’oubli mineur ou de forme;

• Mieux prendre en compte les contraintes saisonnières pour réaliser certains travaux ou études dans le cadre de l’échéancier du processus d’autorisation;

• Prévoir un délai maximal réglementaire pour la délivrance de l’autorisation.

 

2. Réduire la lourdeur administrative

Plusieurs problèmes techniques associés au processus d’autorisation peuvent paraître anodins sur une base individuelle. Toutefois, lorsqu’ils sont réunis, ils peuvent sérieusement complexifier, ralentir et augmenter les coûts associés aux autorisations, et ce, sans valeur ajoutée sur le plan de la protection de l’environnement.

Ces problèmes comprennent, par exemple :

• Les nombreuses demandes d’informations de la part du MELCCFP à l’endroit de l’initiateur de projet à divers moments dans le processus d’autorisation;

• Les formulaires de demande d’autorisation rigides, de plus en plus nombreux et complexes;

• L’application des guides et outils de nature administrative comme s’ils étaient des règlements ayant force légale et sans tenir compte du jugement des professionnels pour interpréter et appliquer la réglementation;

• La nécessité de déposer des demandes différentes auprès de ministères ou de directions différentes au sein d’un même ministère dans le cadre d’un seul et même projet;

• La complexité et les limitations de la plateforme ClicSÉQUR utilisée pour le dépôt des demandes d’autorisation.

Pour y remédier, nous suggérons les éléments suivants :

• Simplifier et modifier les formulaires de demande d’autorisation pour recentrer les informations à transmettre sur les résultats environnementaux à atteindre (ex. seuil de rejet de contaminants, de quantité de matières résiduelles générées ou de gaz à effet de serre émis, etc.) plutôt que sur les moyens d’y arriver (ex. spécifications techniques des équipements) conformément aux principes énoncés dans la Politique gouvernementale sur l’allègement réglementaire et administratif.

• Éviter d’appliquer les documents administratifs du MELCCFP de manière rigide comme s’il s’agissait de règlements et faire plus de place au jugement des professionnels.

• Réinstaurer le guichet unique concernant les activités assujetties à des autorisations en vertu de l’article 22 de la LQE et à une autorisation en vertu de l’article 128.6 de la Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune. Un tel guichet unique serait également utile dans le cas des projets liés aux énergies renouvelables, comme le propose d’ailleurs le plus récent discours du Trône en Colombie-Britannique dans le cas des projets de transmission électrique.

• Collaborer avec le groupe d’intervention GES du ministère de l’Économie, de l’Innovation et de l’Énergie (MÉIE) pour aider à faire progresser les projets d’énergie renouvelable ou de réduction des émissions de gaz à effet de serre à travers les différents processus de permis et autorisations qui relèvent d’autres ministères et organismes.

 

3. Réduire la gamme de renseignements à transmettre au soutien d’une demande d’autorisation

Les formulaires de demande d’autorisation contribuent à mettre en œuvre le processus de recevabilité, en offrant un cadre structuré pour transmettre les renseignements qui doivent être soumis au soutien d’une demande d’autorisation en vertu de la LQE et du REAFIE. Ce sont toutefois les dispositions de la LQE et du REAFIE qui indiquent quels sont les renseignements qui doivent obligatoirement être transmis au soutien d’une demande d’autorisation.

Ces renseignements sont nombreux et complexes, tant en raison de la LQE et du REAFIE que des formulaires.

Pour simplifier le dépôt des demandes d’autorisation tout en maintenant la transmission des renseignements nécessaires à l’analyse des risques environnementaux et des mesures de mitigation par le MELCCFP, il serait utile de :

• Retirer des formulaires de demande d’autorisation tout renseignement qui va au-delà des exigences légales;

• Recentrer les renseignements à transmettre sur l’essentiel, soit les rejets de contaminants dans l’environnement et les résultats à atteindre en termes d’atténuation des rejets et de respect des normes environnementales applicables.

 

4. Améliorer les communications entre les analystes et les initiateurs de projet

Nos membres ont remarqué des difficultés accrues dans leurs communications avec le MELCCFP, depuis la réforme. Pour remédier à la situation, nous suggérons les éléments suivants :

• Faciliter le contact par téléphone et par courriel des analystes;

• Mettre davantage à profit les rencontres de démarrage entre le MELCCFP et l’initiateur de projet, lesquelles sont tenues en amont du dépôt de la demande d’autorisation pour planifier cette dernière;

• Jumeler les analystes en direction régionale à un analyste expert du MELCCFP ou un analyste du MELCCFP ayant de l’expérience dans le secteur d’activité visé par la demande d’autorisation;

• Mettre en place des mécanismes de rétroaction en lien avec la prestation de service du MELCCFP.

 

5. Réduire la gamme d’activités soumises à une demande d’autorisation

Étant donné l’article 124.8 de la LQE, la révision des listes d’activités admissibles à une déclaration de conformité ou exemptées d’une autorisation doit être au cœur de la révision quinquennale du REAFIE.

À ce sujet, sans pour autant compromettre les normes environnementales applicables, nous croyons que plusieurs activités actuellement assujetties à une autorisation pourraient être plutôt admissibles à une déclaration de conformité ou à une exemption, afin de simplifier l’encadrement et accélérer la réalisation de ces projets tout en assurant un contrôle environnemental adéquat.

Par exemple, les catégories d’activités suivantes pourraient faire l’objet de déclarations de conformité ou d’exemptions à l’obligation d’obtenir une autorisation :

• Les activités dont les risques environnementaux sont récurrents, déjà couverts par la réglementation et qui peuvent être atténués par des pratiques connues;

• Les activités qui ont un impact positif net pour la qualité de l’environnement, comme l’amélioration ou le remplacement d’un épurateur (ex. un séparateur d’huile ou un dépoussiéreur) par un équipement plus performant sous réserve de présenter un rapport technique démontrant une performance accrue;

• Certaines activités qui contribuent à la transition énergétique et aux objectifs climatiques du Québec;

• Certaines activités qui contribuent à l’économie circulaire;

• Sur une base discrétionnaire et exceptionnelle, les activités identifiées par le MELCCFP présentant un risque négligeable pour l’environnement, mais qui ne sont pas couvertes par une exemption dans le REAFIE.

 

6. Simplifier le REAFIE et les autres règlements connexes

Le cadre réglementaire concernant le régime d’autorisation a été grandement complexifié par la réforme. Par exemple, alors que le Règlement relatif à l’application de la Loi sur la qualité de l’environnement comportait 20 articles tenant sur 10 pages, le REAFIE comporte pour sa part plus de 370 articles et trois annexes, pour un total de près de 170 pages, et ce, sans compter les règlements sectoriels ainsi que les règlements connexes nécessaires pour comprendre l’encadrement applicable.

Le REAFIE et ses règlements connexes doivent généralement être lus intégralement pour connaître avec une relative certitude l’encadrement applicable à une activité, y compris les dizaines de définitions applicables, lesquelles sont éparpillées à divers endroits dans la réglementation.

Notons également que l’encadrement a déjà été modifié à plusieurs reprises depuis l’adoption du REAFIE et du RAMHHS en 2020. Ces modifications successives complexifient encore davantage la compréhension des règles applicables aux entreprises en matière environnementale.

Le CPEQ suggère donc de simplifier l’encadrement réglementaire du régime d’autorisation de la manière suivante :

• Simplifier la structure du REAFIE, par exemple en recourant à des tableaux indiquant l’encadrement applicable à chaque activité, plutôt qu’une longue liste d’articles de règlement (contrairement à ce que nous prévoyions en 2020, la structure du REAFIE s’est révélée complexe en pratique);

• Simplifier et regrouper les définitions comprises au REAFIE et dans les autres règlements connexes.

 

Conclusion et prochaines étapes

En somme, la révision quinquennale prévue à l’article 124.8 de la LQE constitue une occasion à saisir pour doter le MELCCFP d’une vision stratégique en vue d’éliminer les principaux problèmes du régime d’autorisation que sont les délais, la lourdeur administrative, l’étendue des renseignements à transmettre au soutien d’une demande d’autorisation, ainsi que les enjeux de communication avec le ministère.

Cet exercice doit mener à de réels allègements administratifs et réglementaires, dans un contexte où la compétitivité des entreprises québécoises est malmenée par certaines politiques américaines.

Dans le cadre de cette démarche, nous pouvons à tout le moins nous attendre à la publication d’un projet de règlement, lequel sera accompagné d’une consultation publique.

Me Hélène Lauzon	Me Olivier Dulude
Présidente-directrice générale	Directeur adjoint des affaires publiques et législatives

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