Directement touchées par de multiples crises environnementales interreliées, les communautés locales se mobilisent pour agir. À ce sujet, les organisations municipales jouent un rôle de premier plan à titre de gouvernements de proximité. Il faut rappeler qu’elles bénéficient de pouvoirs importants en matière environnementale, comme l’a reconnu la Cour suprême du Canada notamment dans l’affaire Spraytech.
La prise en compte des enjeux environnementaux par les municipalités ne date pas d’hier. Toutefois, certains signaux nous laissent croire que la tendance s’accélère et que les entreprises devront redoubler de vigilance à l’égard des initiatives municipales qui les concernent.
Cela nous apparaît particulièrement évident concernant :
- La lutte contre les changements climatiques;
- La lutte contre le déclin de la biodiversité;
- La protection des ressources en eau.
D’abord, la Loi modifiant la loi sur l’aménagement et l’urbanisme et d’autres dispositions (Loi 12), sanctionnée le 1er juin 2023, prévoit que les trois éléments susmentionnés font partie des finalités de la planification territoriale des communautés métropolitaines, des municipalités régionales de comté (MRC), ainsi que des municipalités.
Il va sans dire que la consolidation des milieux urbanisés, par exemple, contribue à limiter l’étalement urbain. Cela réduit les besoins en transport (et donc les gaz à effet de serre) ainsi que la pression sur les milieux naturels, comme le soulève d’ailleurs l’Union de municipalités (UMQ) dans son mémoire soumis dans le cadre des travaux parlementaires.
Notons également que le Plan de mise en œuvre 2023-2027 de la Politique nationale de l’architecture et de l’aménagement du territoire ainsi que la consultation en cours sur les nouvelles Orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT) misent aussi sur l’aménagement du territoire à titre de solution aux changements climatiques, à la perte de biodiversité et à la protection des ressources en eau.
Le rôle de l’aménagement du territoire en matière de conservation de la biodiversité est par ailleurs explicitement reconnu à la cible 1 du Cadre Mondial de la biodiversité de Kunming à Montréal (Cadre Mondial 2030).
Toutefois, au-delà de tous ces énoncés de principe, des initiatives plus concrètes sont en branle pouroutiller davantage les municipalités pour faire face aux défis actuels. Nous vous proposons un survol de certaines d’entre elles concernant les changements climatiques, la biodiversité et l’eau, lesquelles doivent être suivies de près par les entreprises pour en évaluer les impacts sur leurs activités.
Évidemment, la gestion des matières résiduelles, laquelle est actuellement en pleine transformation avec notamment la modernisation de la consigne et de la collecte sélective, demeure un champ d’intervention municipal important. À des fins de concision, nous n’aborderons toutefois pas ce sujet dans le cadre du présent pupitre, mais nous vous invitons à consulter notre billet de 2020 à ce sujet.
Les changements climatiques
Réunis en novembre 2022 à Charm el-Cheik pour la 27e conférence des parties (COP27) à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, les gouvernements mondiaux ont expressément reconnu le rôle des communautés locales et des villes dans la lutte contre les changements climatiques à travers le Sharm el-Sheik Implementation Plan.
Le monde municipal québécois n’avait toutefois pas besoin d’une telle reconnaissance pour intervenir en la matière. Plusieurs municipalités ont d’ailleurs adhéré en 2021 à une déclaration d’engagement en faveur du climat.
Plus concrètement, la Ville de Montréal, par exemple, a adopté en 2020 son Plan climat Montréal qui comprend notamment un engagement à réduire l’utilisation des énergies fossiles dans les bâtiments municipaux, ainsi que l’adoption d’un règlement sur la divulgation et cotation des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments. À ce sujet, notons que le Plan de mise en œuvre 2023-2028 (PMO2023-2028) du Plan pour une économie verte 2030 (PEV 2030) prévoit l’adoption d’une réglementation similaire à l’échelle de la province. En outre, la Commission sur l’eau, l’environnement, le développement durable et les grands parcs de la Ville de Montréal recommandait, en février 2023, l’interdiction de raccorder un nouveau bâtiment à un réseau de distribution de gaz naturel.
La lutte contre les changements climatiques n’est toutefois pas que l’apanage des grandes villes. En effet, des municipalités de plus petite envergure comme L’Islet se sont également engagées dans la lutte contre les changements climatiques, et ce, depuis plusieurs années avec un plan de réduction des émissions des gaz à effet de serre datant de 2014.
Dans les dernières années, toutefois, c’est la question de l’adaptation qui attire surtout l’attention. Divers outils ont été publiés pour aider les municipalités à faire face aux impacts des changements climatiques, tels que des fiches synthèses régionales. Des aides financières sont par ailleurs prévues au PMO 2023-2028 pour aider les municipalités à élaborer et à mettre en œuvre des plans d’adaptation. Si les initiatives de verdissement et les solutions climatiques naturelles feront certainement partie de ces plans, la réglementation pourrait imposer des contraintes aux projets et activités des entreprises, notamment en ce qui concerne la conservation des milieux naturels, la conception des bâtiments, ou l’aménagement des terrains.
La biodiversité et les milieux naturels
L’année 2022, qui a culminé avec la 15e conférence des parties (COP15) à la Convention sur la diversité biologique à Montréal, a largement contribué à éveiller la conscience collective à l’égard du déclin de la biodiversité et des outils à notre disposition pour y faire face.
Il va sans dire que le monde municipal était déjà actif en la matière avant la COP15. Par exemple, les MRC devaient élaborer leurs plans régionaux des milieux humides et hydriques (PRMHH) au plus tard le 16 juin 2022 en vertu de la Loi sur le caractère collectif des ressources en eau ainsi que de la Loi sur la conservation des milieux humides. Par le biais de ces plans, les MRC doivent notamment identifier les milieux humides et hydriques sur leur territoire afin de planifier l’aménagement et leur conservation. Les PRMHH sont par ailleurs pris en compte dans le cadre des autorisations ministérielles en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE).
D’ailleurs, certaines municipalités ont adopté récemment des règlements pour protéger les milieux humides et les milieux naturels. Les villes de Laval et de Sherbrooke, par exemple, ont chacune adopté un règlement de contrôle intérimaire visant à protéger les milieux humides et terrestres d’intérêt, dans le cas de Sherbrooke. Plus récemment, la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) a adopté elle aussi un règlement de contrôle intérimaire pour interdire les constructions, travaux, ouvrages ou activités dans les milieux naturels jugés d’intérêt métropolitain de même que dans l’habitat de la rainette faux-grillon, sous réserve de certaines exceptions. De telles restrictions « intérimaires » forcent les entreprises à remettre en question leurs projets de développement situés dans les milieux identifiés.
Les initiatives de conservation des milieux naturels à l’échelle municipale se sont toutefois heurtées à des contraintes juridiques. Par exemple, dans l’affaire Sommet Prestige, les tribunaux ont déterminé que les divers règlements municipaux à Saint-Bruno-de-Montarville avaient pour effet priver le propriétaire du boisé des hirondelles des utilisations raisonnables de son terrain, et ce, sans indemnité. Il s’agissait donc d’une expropriation déguisée.
Or, à travers notamment l’UMQ et la CMM, les municipalités réclament une modification des règles applicables en matière d’expropriation, qu’elles jugent défavorables à leurs actions de conservation des milieux naturels.
En réponse à ces demandes, le gouvernement a déposé, le 25 mai 2023, le Projet de loi 22, Loi concernant l’expropriation (PL 22), lequel propose notamment de revoir les règles de calcul de l’indemnité d’expropriation de sorte que cette dernière se rapproche de la « valeur marchande » plutôt que de la « valeur au propriétaire ». En bref, l’indemnité d’expropriation selon la « valeur au propriétaire » peut être plus élevée que la valeur marchande puisqu’elle tient compte des possibilités de développement, comme le souligne l’Ordre des évaluateurs agréés du Québec.
Le PL 22 propose également d’encadrer les recours en expropriation déguisée en obligeant le tribunal qui déclare qu’il y a eu expropriation déguisée à fixer l’indemnité d’expropriation plutôt que de diriger les parties vers un recours distinct devant le Tribunal administratif du Québec conformément à la Loi sur la justice administrative. Le projet de loi propose par ailleurs que l’organisme municipal visé par une décision déclarant que ses actes relèvent de l’expropriation déguisée ait le choix entre payer l’indemnité ou modifier l’acte municipal en cause. Le PL 22 propose en outre que le recours en expropriation déguisée se prescrive trois ans après la date d’entrée en vigueur de l’acte municipal contesté.
Malgré ces modifications qui devraient faciliter et réduire les coûts de l’expropriation, du financement demeurera nécessaire pour acquérir des terrains à des fins de conservation, que ce soit de gré à gré ou au moyen de l’expropriation. Le monde municipal réclame des fonds pour ce faire.
Ainsi, advenant que les demandes du monde municipal soient retenues dans la version finale du PL 22 et dans les politiques budgétaires du Québec, il est possible que les municipalités soient de plus en plus actives en matière d’acquisition de milieux naturels d’intérêt. Les entreprises doivent donc dès maintenant évaluer les risques d’être expropriées lorsqu’elles détiennent des droits sur des milieux naturels d’intérêt.
Les ressources en eau
Après les changements climatiques et la biodiversité, c’est maintenant l’eau qui attire l’attention des décideurs publics. Le monde municipal ne fait pas exception, d’autant plus que la gestion de l’eau potable, des eaux pluviales et des eaux usées font partie des champs d’intervention traditionnels des municipalités.
À ce sujet, comme nous le rappelions dans notre billet du 19 avril 2023, la disponibilité des ressources en eau pourrait être de moins en moins certaine dans certaines municipalités, particulièrement en saison estivale. Les changements climatiques et l’urbanisation contribuent certes à cet enjeu, mais l’utilisation de l’eau doit aussi être surveillée.
À ce sujet, deux lois récentes renforcent le rôle des municipalités en matière de protection des ressources en eau. D’abord, la Loi 12 accorde aux municipalités locales le pouvoir d’adopter un règlement provisoire pour interdire des travaux ou utilisations d’un immeuble si ceux-ci sont susceptibles de « créer des besoins excédant la capacité d’un système d’alimentation en eau, d’égout ou d’assainissement des eaux » ou d’entraîner une « insuffisance des ressources en eau ou d’en détériorer la qualité ». Fait à noter, une telle interdiction s’applique dès le dépôt d’un projet de règlement.
Ensuite, la Loi instituant le Fonds bleu et modifiant d’autres dispositions (Loi 17) institue le Fonds bleu, qui sera financé en partie par la hausse prévue des redevances pour l’utilisation de l’eau (pour une analyse détaillée de la Loi 17 et de la hausse des redevances, voir notre billet du 19 avril 2023).
Fait intéressant pour le milieu municipal, la Loi 17 prévoit expressément que le Fonds bleu visera à apporter un soutien financier aux municipalités pour la « protection, la restauration, la mise en valeur et la gestion de l’eau ». Malgré les demandes du CPEQ en ce sens, une disposition équivalente n’a pas été incluse au projet de loi pour assurer que les entreprises assujetties à la redevance sur l’eau, et qui alimentent donc le Fonds bleu, reçoivent une aide financière pour réduire leur utilisation d’eau. Notons en outre que le Programme d’infrastructures municipales d’eau (Primeau) 2023 fournit du financement pour des projets liés aux « infrastructures municipales d’eau potable et d’eaux usées ».
Quoi qu’il en soit, on peut s’attendre à une activité accrue des municipalités en matière de protection des ressources en eau. À ce sujet, on peut penser aux nouvelles dispositions réglementaires de la Ville de Shawinigan, adoptées le 16 juin 2023, qui prévoient notamment que :
Toute entreprise qui utilise de l’eau au-delà de 10m3 /jour pour des fins commerciales ou industrielles doit réaliser une entente de gestion de l’eau visant un plan de mitigation en cas d’avis de limitation d’utilisation d’eau potable et un plan de réduction de l’utilisation de l’eau incluant des paramètres d’exploitation documentés.
Les entreprises de la Communauté métropolitaine de Montréal devront également demeurer à l’affut d’une révision à venir prochainement du Règlement 2008-47 sur l’assainissement des eaux.
Quoi retenir pour les entreprises?
S’il y a un message à retenir de tout ce qui précède, c’est que les entreprises doivent être attentives, réactives et proactives quant aux plus récents développements en matière de politique et réglementation environnementale dans les municipalités où elles ont des activités.
À ce sujet, une intervention accrue de la part des municipalités en matière environnementale est certes cohérente avec le principe de subsidiarité et avec le rôle de gouvernement de proximité des municipalités, dans un contexte où les enjeux environnementaux sont complexes et hautement dépendants des circonstances locales. Toutefois, cette intervention accrue exacerbe certains problèmes existants pour les entreprises soumises à la réglementation municipale.
D’abord, les entreprises québécoises d’une certaine taille œuvrent souvent sur le territoire de plusieurs municipalités, qui peuvent avoir des normes ou exigences réglementaires différentes. Une telle situation peut poser des enjeux d’harmonisation de la réglementation et ainsi complexifier la conformité environnementale des entreprises. À ce sujet, l’article 118.3.3 de la Loi sur la qualité de l’environnement prévoit un mécanisme qui a le potentiel de conserver une certaine uniformité des normes environnementales à l’échelle du Québec, puisque cette disposition prévoit que le ministre de l’Environnement, de la Lutte contre les changements climatiques, de la Faune et des Parcs doit approuver les règlements municipaux portant sur le même objet. Sans une telle approbation, la réglementation provinciale prévaut, limitant ainsi la multiplication de cadres réglementaires municipaux aux exigences variables.
Un autre enjeu, plus pratique cette fois, consiste en l’absence d’un outil centralisé exhaustif pour les règlements municipaux[1]. Il est donc difficile pour les entreprises d’effectuer une veille complète, cohérente, et en temps opportun, des règlements municipaux qui leur sont applicables. Cela est particulièrement problématique advenant qu’une entreprise souhaite contester un règlement municipal, puisque le délai pour ce faire est fixé à seulement 30 jours suivant la publication ou l’adoption du règlement municipal, soit le délai « raisonnable » identifié par le Code de procédure civile et les tribunaux pour introduire un pourvoi en contrôle judiciaire.
Enfin, les processus de consultation préalables à l’adoption de règlements municipaux ne sont souvent pas suffisants pour permettre aux parties prenantes intéressées, y compris les entreprises, d’intervenir et de faire valoir leurs points de vue. Cette lacune a été observée, par exemple, dans le cadre de l’adoption de deux règlements sur les rejets à l’atmosphère par la CMM à la fin de 2022. Le Projet de Loi 16, Loi modifiant la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (devenue la Loi 17) proposait des avancées intéressantes en matière de consultation par les municipalités, y compris :
- La diffusion d’un document explicatif;
- Une période de consultation écrite d’au moins 14 jours;
- Au moins une assemblée publique dans certaines circonstances;
- L’annonce de la consultation publique dans un journal diffusé sur le territoire de l’organisme municipal concerné;
- La production d’un sommaire de la consultation.
Ces propositions n’ont finalement pas été retenues dans la version finale de la Loi 17, sanctionnée le 9 juin 2023 et nous le déplorons grandement pour une question d’accès à l’information, de transparence et de démocratie.
Ainsi, on peut constater que, malgré les pouvoirs et interventions accrus des organismes municipaux en matière environnementale, certaines structures entourant la réglementation municipale laissent encore place à l’amélioration.
Le CPEQ continuera donc de militer en faveur d’une amélioration de la réglementation municipale par une plus grande harmonisation, par une plus grande transparence, ainsi que par une approche mettant de l’avant la consultation des parties prenantes. Nous croyons que ces améliorations sont essentielles pour aider les entreprises, et toutes les parties prenantes, à participer activement aux diverses initiatives municipales en matière environnementale en cours et à venir.
| Me Hélène Lauzon, avocate et urbaniste | Me Olivier Dulude |
| Présidente-directrice générale |
Directeur adjoint des affaires publiques et législatives |
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