Les urgences du moment tendent à nous faire oublier les priorités antérieures. En effet, alors que la COVID-19 se répandait à toute vitesse en février et en mars 2020, plusieurs oubliaient que les crues printanières arrivaient à grands pas. Heureusement, ces dernières n’ont pas causé d’inondations aussi graves que celles de 2017 et 2019.
N’empêche, tout en assurant la gestion de la pandémie, le gouvernement du Québec planchait en 2020 sur une révision en profondeur du cadre réglementaire applicable aux zones inondables devant remplacer les règles temporaires mises en place en juillet 2019 pour répondre aux crues records des dernières années[1]. C’est ainsi qu’en septembre dernier, la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation, Mme Andrée Laforest, présentait à l’Assemblée nationale du Québec le projet de Loi instaurant un nouveau régime d’aménagement dans les zones inondables des lacs et des cours d’eau, octroyant temporairement aux municipalités des pouvoirs visant à répondre à certains besoins et modifiant certaines dispositions (projet de loi 67).
Le projet de loi 67 ayant suscité peu de réactions de la part des entreprises, le CPEQ n’a transmis à la Commission de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale qu'un court mémoire portant sur certains enjeux spécifiques. Ce dernier peut être consulté sur le portail membre de notre site internet.
Alors que l’étude du projet de loi 67 par l’Assemblée nationale s’achève, nous demeurons toutefois convaincus que ce projet de loi constitue une pièce majeure de l’agenda législatif québécois pour l’année 2021 et qu’il aura des impacts importants pour les entreprises.
En effet, entre autres choses, le projet de loi 67 apporte des modifications importantes aux règles applicables aux activités en milieu hydrique et crée un encadrement spécifique aux ouvrages de protection contre les inondations. Au surplus, comme nous le verrons plus loin, le projet de loi 67 propose des modifications à certaines dispositions clés du régime d’autorisation de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) qui vont bien au-delà de la réforme du cadre applicable aux zones inondables.
Principales modifications au cadre applicable aux activités en milieu hydrique
D’abord, le projet de loi 67 abroge la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables (PPRLPI). Cette dernière, qui présentait un cadre minimal en matière de protection des milieux hydriques, est remplacée par l’octroi de pouvoirs accrus au gouvernement et au ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les Changements climatiques (MELCC).
Parmi ces nouveaux pouvoirs, notons celui d’établir et de tenir à jour les limites des zones inondables et des « zones de mobilité des cours d’eau », un concept nouveau dans la LQE dont la portée n’est pas encore clairement définie. Cette délimitation peut, par ailleurs, être déléguée aux municipalités et doit être prise en compte dans le cadre de l’élaboration des plans régionaux des milieux humides et hydriques exigés par la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et favorisant une meilleure gouvernance de l’eau et des milieux associés de 2009 (Loi sur l’eau). Ces plans régionaux sont ensuite pris en compte par le MELCC lorsqu’il analyse les demandes d’autorisation pour des activités en milieu humide ou hydrique.
Le projet de loi 67 propose également d’accorder au MELCC le pouvoir de prendre en compte, lors de l’analyse d’une demande d’autorisation, « les conséquences de la réalisation de l’activité sur les personnes et les biens » situés dans la zone inondable d’un lac ou d’un cours d’eau ou dans la zone de mobilité d’un cours d’eau. Il est aussi proposé que le MELCC puisse imposer, à titre de condition à l’autorisation, des « mesures d’immunisation » en lien avec la zone inondable et la zone de mobilité d’un cours d’eau.
Ainsi, la délimitation des zones inondables et des zones de mobilité des cours d’eau par le MELCC ou les municipalités aura un impact direct sur la manière dont seront analysées les demandes d’autorisation ainsi que sur les conditions qui pourront être assorties à ces dernières.
En outre, le projet de loi 67 propose de modifier la définition des « milieux humides et hydriques » de manière à y inclure les zones inondables d’un lac ou d’un cours d’eau ainsi que les zones de mobilité d’un cours d’eau identifiées par le gouvernement ou les municipalités. Cette définition aurait pour conséquence que toute activité exercée à l’intérieur des limites imposées par le MELCC ou les municipalités serait soumise à une autorisation, à moins d’être admissible à une déclaration de conformité ou à une exemption en vertu du Règlement sur l’encadrement d’activités en fonction de leur impact sur l’environnement (REAFIE) et du Règlement sur les activités dans des milieux humides, hydriques et sensibles (RAMHHS).
Mais ce n’est pas tout. Le projet de loi 67 prévoit également accorder au gouvernement le pouvoir d’adopter des règlements, notamment pour :
- Prohiber ou limiter la réalisation de travaux, de constructions ou d’autres interventions dans des milieux humides et hydriques;
- Subordonner à la délivrance d’un permis par la municipalité concernée, dans les cas et conditions indiqués, la réalisation de travaux, de constructions, ou d’autres interventions dans des milieux humides et hydriques;
- Établir les normes applicables aux travaux, aux constructions et aux autres interventions réalisés dans des milieux humides et hydriques;
- Déterminer les renseignements et les documents à transmettre au ministre ou à une municipalité pour assurer le suivi des autorisations délivrées dans une zone inondable d’un lac ou d’un cours d’eau ou dans une zone de mobilité d’un cours d’eau et déterminer lesquels de ces renseignements ont un caractère public.
Cette courte analyse démontre, à notre avis, que les entreprises qui ont des activités en milieu humide ou hydrique devront étudier avec soin les modifications proposées au projet de loi 67. Elles devront aussi suivre avec attention les modifications réglementaires à venir.
Les ouvrages de protection contre les inondations
Le projet de loi 67 propose également d’ajouter une nouvelle sous-section à la section V.1 de la LQE portant sur les milieux humides et hydriques afin de prévoir un nouveau cadre réglementaire concernant les « ouvrages de protection contre les inondations », sans pour autant définir cette notion.
Le nouvel encadrement proposé permettrait au gouvernement d’adopter un décret identifiant un ouvrage de protection contre les inondations et déclarant qu’une municipalité en est responsable. Ces ouvrages seraient identifiés dans un registre. Par ailleurs, une telle désignation accorderait notamment à la municipalité, dans l’exercice de ses responsabilités à l’égard de l’ouvrage de protection contre les inondations, le pouvoir de pénétrer, circuler et occuper un terrain privé y compris pour y réaliser des travaux. Il est cependant proposé que la municipalité doive remettre les lieux en état, de même que dédommager le propriétaire ou le gardien des lieux en cas de préjudice[2].
Il est également proposé d’accorder au MELCC le pouvoir de rendre, à l’égard d’une personne ou d’une municipalité, des ordonnances relatives à un ouvrage de protection contre les inondations afin d’assurer la sécurité des personnes et des biens.
Au surplus, le projet de loi 67 propose d’accorder plusieurs pouvoirs réglementaires au gouvernement, dont les suivants :
- Établir une zone tampon au pourtour de tout ouvrage de protection contre les inondations et y régir les droits existants et les indemnités applicables, le cas échéant;
- Prohiber ou limiter la réalisation de travaux, de constructions ou d’autres interventions sur un ouvrage de protection contre les inondations, ainsi que dans la zone tampon;
- Subordonner à la délivrance d’un permis par la municipalité concernée, dans les cas et conditions indiqués, la réalisation de travaux, de constructions, ou d’autres interventions dans une zone tampon;
- Établir les normes applicables aux travaux, aux constructions et aux autres interventions réalisés dans la zone tampon afin d’assurer une protection adéquate de la sécurité, du bien-être ou du confort de l’être humain ou pour éviter de porter atteinte aux biens;
- Établir les normes applicables à un ouvrage de protection contre les inondations, notamment en ce qui concerne sa conception, son entretien et sa surveillance;
- Déterminer les renseignements et les documents à transmettre au ministre ou à une municipalité pour assurer le suivi des autorisations délivrées dans une zone tampon et déterminer lesquels de ces renseignements ont un caractère public;
Il appert de ce qui précède que d’imposants pouvoirs ont été accordés au gouvernement et aux municipalités concernant les ouvrages de protection contre les inondations. En l’absence d’une définition de ces ouvrages, il existe un risque que ces derniers ou leur zone tampon se trouvent sur des terres privées, qui deviendraient alors sujettes à des interventions de l’État ainsi qu’à diverses restrictions dont la nature reste encore à définir par règlement.
Les modifications au régime d’autorisation qui vont au-delà de la gestion des inondations
Si le titre du projet de loi 67 évoque une révision de l’encadrement des zones inondables, une lecture plus approfondie révèle des modifications significatives à des dispositions fondamentales de la LQE qui vont bien au-delà de ce qui est nécessaire pour régir les inondations.
Par exemple, le projet de loi 67 propose de modifier l’article 24 de la LQE de manière à permettre au MELCC, dans le cadre de l’analyse d’une demande d’autorisation, de prendre en compte certains impacts d’un projet qui ne sont pas nécessairement liés à la qualité de l’environnement, notamment les impacts sur les « biens », lesquels constituent, en droit, un concept très large. Cela pourrait évidemment inclure, par exemple, les impacts d’un projet sur les ouvrages de protection des inondations ou sur les biens pouvant être endommagés à la suite d’une inondation, ce qui serait cohérent avec le nouvel encadrement proposé.
Or, les mots utilisés semblent permettre au MELCC d’aller beaucoup plus loin que la gestion des inondations en n’imposant que très peu de limites concernant les impacts d’un projet qui peuvent être pris en compte dans le cadre de l’analyse d’une demande d’autorisation.
Des modifications similaires aux articles 26 et 31.0.3 de la LQE étendraient, par ailleurs, les pouvoirs du MELCC, de sorte que ce dernier pourrait prendre en compte les impacts possibles du projet sur n’importe quel « bien », lorsqu’il prévoit des conditions à la délivrance d’une autorisation qui diffèrent d’une norme réglementaire et lorsqu’il refuse de délivrer une autorisation.
Une modification proposée à l’article 31.9 de la LQE permettrait en outre au gouvernement de modifier le Règlement relatif à l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement de certains projets (RÉEIE) afin, par exemple, d’obliger les initiateurs de projet à inclure une analyse des impacts du projet sur n’importe quel « bien » dans leur étude d’impact.
Bien qu’elles facilitent la mise en œuvre des modifications proposées à l’encadrement des zones inondables, les modifications dont il est ici question vont plus loin que ce qui est nécessaire pour ce faire. Elles permettraient en effet au MELCC d’étendre son champ d’analyse de manière à inclure, notamment, les impacts d’un projet sur n’importe quel « bien » et non pas seulement sur les ouvrages de protection contre les inondations ou sur les biens pouvant être endommagés à la suite d’une inondation.
La référence aux « biens » n’est certes pas nouvelle dans la LQE. L’ajout de cette mention à ses articles 24, 26, 31.0.3 et 31.9 semble découler d’une volonté d’harmonisation, quoiqu’imparfaite[3], avec certaines préoccupations et valeurs véhiculées dans la LQE. Nous pouvons toutefois nous interroger sur la pertinence d’apporter de telles corrections dans le cadre d’un projet de loi visant à encadrer les inondations. Le CPEQ a d’ailleurs soulevé cette préoccupation dans une lettre adressée aux parlementaires et disponible sur le portail membre de notre site internet.
Le CPEQ considère en effet que les modifications apportées aux articles 24, 26, 31.0.3 et 31.9 de la LQE auraient besoin d’être libellées d’une manière plus cohérente, compte tenu des préoccupations et des éléments fondamentaux exprimés à ses articles 19.1 et 20. Espérons que ces « ajustements » soient apportés dans le projet de loi omnibus modifiant la LQE, que le MELCC prépare actuellement.
Une réforme discrète?
Bien entendu, personne n’a tenu secrètes les modifications proposées par le projet de loi 67, ni concernant les dispositions sur les zones inondables, ni celles concernant le régime d’autorisation qui excèdent la question des inondations. En effet, le projet de loi 67 est disponible en ligne sur le site internet de l’Assemblée nationale, depuis sa présentation en septembre 2020. Les amendements apportés au projet de loi, lors de son étude détaillée par la commission parlementaire, sont également disponibles en ligne.
Le peu de questions et de commentaires reçus par le CPEQ dans le cadre de l’élaboration de son mémoire initial sur le projet de loi 67 laisse cependant croire que les entreprises qui ont mesuré l’ampleur des modifications proposées par cet imposant projet de loi sont plutôt rares.
Cela s’explique peut-être notamment par le fait que le projet de loi est piloté par le ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, plutôt que par le MELCC. Compte tenu des responsabilités limitées de ce dernier dans l’élaboration du projet de loi 67, on peut comprendre que les efforts habituellement déployés par le MELCC pour aviser et consulter les entreprises aient été moins importants qu’à l’habitude.
On peut probablement aussi expliquer le faible intérêt des entreprises pour le projet de loi 67 par la surcharge de travail occasionnée par la gestion de la pandémie et des mesures sanitaires, ainsi que par le rythme effréné des consultations des derniers mois.
Quoi qu’il en soit, alors que l’Assemblée nationale achève son étude du projet de loi 67, on peut certainement affirmer que ce dernier est en voie de passer sous le radar.
| Me Hélène Lauzon, avocate et urbaniste | Me Olivier Dulude |
| Présidente-directrice générale |
Directeur adjoint des affaires publiques et législatives |
[1] Pour en connaître davantage sur le cadre temporaire édicté dans la « zone d’intervention spéciale », nous vous invitons à consulter notre article à ce sujet dans le Journal Action PME.
[2] À moins que le préjudice subi concerne une activité, une construction ou une intervention prohibée par un règlement relatif aux milieux humides ou hydriques.
[3] En effet, la liste des préoccupations et valeurs identifiées aux articles 19.1 et 20 al. 2 de la LQE n’est reprise que de manière partielle dans les modifications proposées par le projet de loi 67, aux articles 24, 26 et 31.0.3 de la LQE.
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